Non si ferma l’ordine di demolizione dell’opera abusiva anche se la costruzione è conforme alle indicazioni contenute in una circolare ministeriale. A nulla vale, dunque, che il ministero delle Infrastrutture, con un proprio atto interpretativo, abbia esteso la portata del condono del 2003 anche agli immobili non residenziali. Per la Cassazione, sentenza n. 19330, infatti, i paletti rimangono quelli fissati dalla legge e dunque l’opera abusiva “non residenziale” va abbattuta, anche in pendenza di regolare domanda di condono edilizio.
La circolare ha solo valore interpretativo
Niente da fare dunque per una signora di Cava dei Tirreni che aveva basato la richiesta di sospensiva dell’ordine di abbattimento sulle indicazioni contenute nella circolare del ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture n. 2699/2005 che «espressamente ammetteva la condonabilità degli interventi aventi destinazione non residenziale».
Verificare la condonabilità delle opere
Per la Cassazione, nella valutazione della domanda di sospensione dell’esecuzione – a seguito della presentazione di una istanza di condono – il giudice deve innanzi tutto verificare la sussistenza dei «requisiti di condonabilità delle opere» ex lege. E siccome la norma si riferisce espressamente alle «nuove costruzioni residenziali», «nessuna rilevanza può assumere il contenuto della circolare». Infatti, come chiarito anche dalle Sezioni unite civili (23031/2007), le circolari hanno «natura di atti meramente interni alla pubblica amministrazione» ed «esprimono esclusivamente un parere dell’amministrazione medesima non vincolante per il contribuente, per gli uffici, per la stessa autorità che l’ha emanata e per il giudice». Dunque, per la Suprema corte la circolare interpretativa «si risolve in un mero ausilio interpretativo e non esplica alcun effetto vincolante non solo per il giudice penale, ma anche per gli stessi destinatari poiché non può comunque porsi in contrasto con l’evidenza del dato normativo».
Ecco i principi fissati dalla Sezioni unite nel 2007
1) La circolare emanata nella materia tributaria non vincola il contribuente, che resta pienamente libero di non adottare un comportamento ad essa uniforme, in piena coerenza con la regola che in un sistema tributario basato essenzialmente sull’auto tassazione, la soluzione delle questioni interpretative è affidata (almeno in una prima fase, quella, appunto, della determinazione dell’imposta da corrispondere) direttamente al contribuente.
2) La circolare nemmeno vincola, a ben vedere, gli uffici gerarchicamente sottordinati, ai quali non è vietato di disattenderla (evenienza, questa, che, peraltro, è raro che si verifichi nella pratica), senza che per questo il provvedimento concreto adottato dall’ufficio (atto impositivo, diniego di rimborso, ecc.) possa essere ritenuto illegittimo «per violazione della circolare»: infatti, se la (interpretazione contenuta nella) circolare è errata, l’atto emanato sarà legittimo perché conforme alla legge, se, invece, la (interpretazione contenuta nella) circolare è corretta, l’atto emanato sarà illegittimo per violazione di legge.
3) La circolare non vincola addirittura la stessa autorità che l’ha emanata, la quale resta libera di modificare, correggere e anche completamente disattendere l’interpretazione adottata. Tutt’al più, come è stato pure affermato, potrebbe ammettersi che il mutamento da parte dell’amministrazione di un precedente indirizzo (interpretativo) sul quale il contribuente possa aver fatto affidamento, eventualmente rilevi (o possa esse valutato) ai fini della applicazione delle sanzioni.
4) La circolare non vincola, infine, come già si è detto, il Giudice tributario (e, a maggior ragione, la Corte di Cassazione) dato che per l’annullamento di un atto impositivo emesso sulla base di una interpretazione data dall’amministrazione e ritenuta non conforme alla legge, non dovrà essere disapplicata la circolare, in quanto l’ordinamento affida esclusivamente al Giudice il compito di interpretare la norma (del resto, al Giudice tributario e’ attribuita, nella materia tributaria, la giurisdizione esclusiva).
Corte di Cassazione sentenza n. 23031/2007
